186国会（2014年1月～6月）憲法審査会　改憲手続き法案質疑

 ○仁比聡平君

日本共産党の仁比聡平でございます。
まず、国民投票権年齢と選挙権年齢が不一致になるという、このことについて法的な担保がこの改正案によってなくなってしまうという点について、改めて発議者に伺いたいと思います。
五月二十一日の質疑で、今度の改定案は投票権年齢と選挙権年齢、成年年齢とのリンクを切り離して、いつまでにという法律上の期限はもう定めないというものであることははっきりしたと思います。そうなると、国民投票は行うのに発議に関わる議員を選べない、これは極めて不条理だと、こうした現実の声が十八歳、十九歳の若者たちから上がっている、これどう思うのかという認識をただしました。
発議者からは、そろっていることが望ましいとか、立法上は一致すべきであるなどというお答えがあっているわけですけれども、けれども、この法的担保を切り離せば、例えば小澤参考人の指摘によれば、両者の不一致が長期間継続する蓋然性がある、そのことを法的に遮断できていない立法措置である、この批判がまさに当たるわけですね。小澤参考人は、これは憲法十五条に違反する法状態を生み出す蓋然性であると指摘をされました。
憲法の保障する普通選挙には、選挙権の平等原則が当然に内包されるのであって、この原理は政治的事項について判断能力を有するとされる者に対して平等に参政の権利を付与することを求めるものであって、憲法改正の是非について判断能力があるとされた十八歳、十九歳の者に対して国政選挙などでの選挙権を認めないのは、その部分について権利を侵害していることになる、許容できる範囲内の時限的な範囲を超えて、これが長期間継続するということになれば、選挙権の平等原則の違反になるのであると、つまり憲法違反になるのであるという重大な指摘がされたわけですね。
この投票権年齢と選挙権年齢を一致させないことが許容される憲法上の根拠があるのか、船田発議者はどうお考えなんですか。

○衆議院議員（船田元君）
投票権年齢と選挙権年齢の問題でございますけれども、一般論としましては、やはりこの二つの年齢がそろっているべきであるというのは、これはもう先生御指摘のとおりであります。
しかしながら、例えば、憲法九十六条におきまして、投票権年齢と選挙権年齢の一致が憲法上要請されているという、参考人の質疑にもあったようでございますけれども、このことにつきましては、一般的に言えば選挙権の行使というのは国民主権の発動そのものではなく、いわゆる選挙人団、団、固まりでございますね、選挙人団に組織される国民の行為と理解されております。そして、九十六条に言う国民というのは、選挙人団とは別個の国民投票人団に組織される国民と理解されるのが一般的であると、このように思います。
すなわち、国民投票法制定時において、かつて参考人でお話をいただいた高見参考人が述べているとおり、憲法九十六条はいわゆる選挙人団と国民投票人団とが同一であるべしとの命題を含むものではないと解するのが憲法学説上一般的と考えられておりまして、投票権年齢と選挙権年齢の一致は立法政策上の問題であって憲法上の問題ではない、このように整理をされると考えています。
しかしながら、やはりこの二つの年齢が異なっている、こういう状況が長い間放置をされるということになりますと、それはやはり立法政策上の問題としても私はゆゆしき問題であり、これがひいては憲法上の問題になり得る可能性もあると考えておりますので、その期間はできる限り短くすべきであるというふうに考えた次第であります。
そして、私ども八党合意の中では、プロジェクトチームを編成をいたしまして、この改正法施行後二年以内に選挙権年齢を十八に引き下げる、こういうことをやろうと、こういう八党の合意がございますので、これはもちろん法律上の担保ではございませんけれども、政治的には極めて重い決定であると、このように理解しております。

○仁比聡平君
高見参考人の御意見を一般的な憲法学説であるかのようにおっしゃったのは、この当審査会での参考人質疑を通じて、これは違うんじゃないのかということなんですね。
その選挙人団あるいは投票権者団というのは、つまりが間接民主制における、代表民主制における主権の行使であるところの選挙、そして憲法制定権力の行使である国民投票という、まさに主権の行使の場面においての概念であって、何かその名簿がこうなっているからなんという、そんな選挙実務上の理由で議論されるべき筋ではないのはもうはっきりしていると思います。
この問題について、この審査会においでいただいた小林参考人は、憲法九十六条の国民と十五条一項の国民が主権者として政治に参加する者という点では一致していると考えることができるので、国民投票への投票権が十八歳に引き下げられるのであれば、同じ立法趣旨に基づく選挙権も十八歳に引き下げるのが適当であると考えるし、主権者としての平等性、選挙権の平等性から出てくる当然の要請になると考えておりますと、そう述べておられまして、私はもっともな考え方だと思うんです。
前回も申し上げましたが、民主党の小西幹事から、憲法前文が、代表民主制とそして直接民主制、これをしっかり両立させるようにということを求めている、そのことからも要請されるではないかという御意見も傾聴に値するものだと思うんですね。
まず、先ほども御発言のあった、立法政策上は当然一致すべきであるというふうにおっしゃるんですが、この立法政策上はというのは、国会が自由勝手に憲法とは離れて国民投票やあるいは選挙権年齢を定めることができるのであると、そういうお考えなんですか。

○衆議院議員（船田元君）
今御指摘の点でございますが、確かに小林良彰参考人は、九十六条の国民それから十五条一項の国民が主権者として政治に参加する者という点では一致をしているということでございますが、この時点においても、いわゆる直接民主制の場合と間接民主制の場合とやはり選挙人団が異なるということが現実問題としてあります。ですから、この解釈として、この九十六条そして十五条の一項における国民が全く年齢が一致しなければいけないというふうに憲法上読み取るのは、これは読み過ぎではないのかと思っております。
しかし、先ほど言いましたように、立法政策上の問題として、これはできるだけそろえるべきである、しかもその立法政策上の問題というものを憲法から離れて何でも自由にできるということを言っているつもりはございません。できる限り九十六条、十五条に則した形で立法政策の問題として議論するというのは言うまでもないことだと思います。

○仁比聡平君
できるだけ則してというのは、こうした重大な権利と主権行使に当たって、これはそんな曖昧な議論にはしてはならないと思うんですよ。
先ほど船田発議者の御答弁の中で、不一致が長くなれば憲法上の問題になることもあると、そう御答弁されたんですね。これ、不一致が長期間になるとどんな憲法上の問題になるということなんですか。

○衆議院議員（船田元君）
先ほど私が申し上げましたのは、やはり時間が長くなってこの年齢の違いが放置されるということについては、九十六条、十五条における、立法政策上の問題とはいえ、年齢が違っているということを放置をすることによって、このことが九十六条、十五条の趣旨というものから類推される年齢の一致というものに抵触をしかねないという状況になると思います。時間の長さというのは主観的な問題があると思いますけれども、私としては、やはりこの二年以内に年齢をそろえるということであれば、それはそういった問題もクリアされていくだろうと、このように思っています。

○仁比聡平君
今の御答弁は、この投票権年齢と選挙権年齢の一致が九十六条、十五条の類推される言わば憲法上の要請、憲法九十六条、十五条から類推される要請であると、そういう意味なんですか。

○衆議院議員（船田元君）
九十六条、そして十五条における国民というのが、同じ国民という言葉は使っておりますが、それぞれの条項におけるその国民の定義あるいは背景、そういったものを考えると、そこで必ず一致をしなければいけないと憲法が要請しているところまでは行っていないと、こういう意味で解釈をしております。

○仁比聡平君
いや、分からない。類推という言葉、さっきお使いになったじゃないですか。
その九十六条と十五条は、そのものとしては、今、船田さんはそういうふうに解釈すると言うんだけれども、ここの要請があるということですか、憲法上の要請が、一致について。

○衆議院議員（船田元君）
この九十六条と十五条の解釈においては、これは常に一致をしていなければいけないということを、この文章が、あるいはこの憲法全体としてそう述べている、あるいは規定をしているというふうに解釈をするのは、少しこれは行き過ぎではないだろうか。しかしながら、やはり同じ投票をするといういわゆる参政権グループに入っているわけでありますので、これをそろえるということは、これは立法上あるいは立法政策上当然そろえるべきであると、こういう考え方になるわけでありますので、それを二年間という期間を限ることによってこのような問題をクリアすることが可能である、クリアできると、そのように思っております。

○仁比聡平君
私の聞いたことに答えないじゃないですか。
先ほどの、二つ三つ前の答弁で、その不一致が長くなれば憲法上の問題になることもあるとおっしゃったじゃないですか。憲法上の問題になるというのは、つまり立法政策で自由に国会がその裁量で決めていいことではなくて、船田さんは、不一致が長期間になればという条件付だけれども、そのときには憲法上の問題になることもあると言うんでしょう。つまり、参政権の平等ないし選挙権の平等などの、あるいは九十六条の趣旨などの、そこに触れることがある、反することがあるということを意味している発言じゃないですか。

〔会長退席、幹事中川雅治君着席〕
だから、その含意を私は確認をしているんですよ。どういう意味でそうした御答弁されたんですか。

○衆議院議員（船田元君）
九十六条と十五条の問題がございますけれども、これにつきまして、あるいは国民投票権年齢、そして選挙権年齢、この二つを比較した場合に、もちろん技術的に選挙人名簿、投票人名簿を別々にそろえなければいけないという実際の法施行上の様々な制約の問題があると思います。
そういったことも考えると、それは当然憲法においてもその程度の違いということについては許されるものと思っておりますが、これが長く放置をされるということは、そういった、そろえなければいけない、そろえるべきである、そういう要請について怠っていると、その要請を長い時間掛けてもやらない、怠ってしまっているということから憲法上の問題につながっていくと、このように申し上げたわけであります。

〔幹事中川雅治君退席、会長着席〕

○仁比聡平君
そうしますと、長く怠ると憲法上の問題が起こるというのは、つまり、九十六条や十五条に反するそうした問題が起こるという意味ですね。

○衆議院議員（船田元君）
今申し上げたようなことで、私としては、長く放置をするとやはり憲法上の問題になり得るかもしれないと、そういうふうに考えております。ただ、かといいまして、その期間をどのぐらい設定すればいいのかということについては、そのときそのときの外的な条件、あるいは国政上の様々な条件があるかと思います。
しかし、今申し上げたことについては、やはり憲法上の問題、長い時間掛けるとそういうことにもなりかねないと、そう私は思っております。

○仁比聡平君
小澤参考人は、投票権年齢と選挙権年齢を変動させるのであれば同時に実施すべきであり、万が一タイムラグが生じる場合でも、許容できる範囲内の時限的なものでなければならない、そうおっしゃっているんですよ。
同じ日の参考人質疑で井口秀作参考人は、今、船田さんがおっしゃっているのと同じことでしょうか、憲法改正を発議する機関である国会議員の選挙についてもこれ国民は参加するわけだから、国民投票だけ十八歳、だけど選挙の方は二十歳でもしようがないということにはならない、憲法でこれは一致している、それを十八歳としてまず国民投票法で書いて、当初三年間で整備するというのは立法者の意思だったのだから、遅れているということ自体がおかしい、まさに立法不作為であると。
ここに言う立法不作為というのは、国会の自由裁量ではなくて、憲法上の縛りがあって、これを超えれば、その範囲を超えれば、これは憲法違反の問題が生ずると、そういう意味ですよね。これ、船田さんが今、長い時間、長い期間になれば憲法上の問題が起こるというのは、つまり立法不作為であると、そういう意味ですか。

○衆議院議員（船田元君）
七年前の、今回の国民投票法につきまして、七年間今日まで掛かりました。その間の最初の三年間の間にこの国民投票年齢と選挙権年齢をそろえる、こういうことで政策上決定をし、法律事項にもしたわけでございます。しかし、それができなかったということは、やはり一つは立法の不作為である、このように感じ、その反省の下から、今回の改正案を作る際に、八党合意ということでできる限り多くの政党の賛成を得てこのような方法を取るということにいたしたわけでございます。
私が、先ほど来、憲法上の問題になり得るということでありますが、憲法上の疑義があるという言葉で本来は言うべきものであったと思います。憲法上そのものの問題というよりは、憲法上疑義があるというような状況になり得るかもしれない、それが三年だからいい、二年だからいいという問題ではなくて、やはりできる限り早くそれをそろえるということが憲法から要請されている一つであると、このように思っております。

○仁比聡平君
幾ら船田さんが言い換えようとしたって、憲法違反の蓋然性があるということなんですよ、つまり。
立法政策上は一致が望ましいとか適切であるなどと言いながら、だったら、なぜ法的なリンク、法的な担保をこの国民投票権年齢と選挙権年齢について外してしまったんですか。成年年齢や少年法の適用の問題は、これ、立法趣旨それぞれに従ってという議論が当然あると思います。ですが、この主権の行使に関わる二つについては法的なリンクを続けておいてよかったじゃないですか。これを何だか、皆さんの中での合意ができたからなんて、そういう政党間の合意に委ねてしまうと。こんなやり方で違憲の蓋然性が起こるそうした法案を通そうとするというのは、結局何が何だって動かそうとするという話なんじゃないんですか。
法的なリンクをつくるということについて、何か皆さんの中で、これ、やるべきじゃないという議論があるんですか。

○衆議院議員（船田元君）
法律上のリンクを掛けなかったことにつきましては、これも様々な議論が間にございました。しかし、私どもとしては、七年前あるいは七年前から数えて三年間、このような状況を考えた場合に、非常にまれな例になるかもしれません、万が一ということを考えた場合には、やはりそこは一定のリンクを掛けないで、どの状況においても何歳で投票できるかということがはっきり分かる、そういうことがまず一番大事であるというふうに思いました。
それとまた、もう一つは、法律によらなければ、あるいは法律上のリンクにしなければ何もやれないのかということではありませんで、やはり八党の合意というものは非常に大きな意味を私は持つ、重い意味を持つと思います。もちろん、法律以上に重いとは言いませんけれども、しかし八党の合意とはそれに近いものを我々は目指そうとしている、こういう状況であります。
この採決がもし行われるのであれば、その後、私どもは直ちに年齢におけるプロジェクトチームを立ち上げまして、そして合意をした政党の間で鋭意努力をしようということにおいては各党が合意をしているわけでございますので、是非そのことに御信頼を置いていただきまして見守っていただければ有り難いと思っています。

○仁比聡平君
八党合意に重い意味があるってしきりにおっしゃるけれども、皆さん方は、七年前の現行法制定強行したときに、投票権年齢とともに選挙権年齢、加えて成年年齢なども十八歳にするということは大前提である、最低限の条件であると口をそろえておっしゃっていたじゃないですか。しかも、附則によって、そのリンクについては法的な担保があったわけでしょう。それができなかったわけでしょう。
この間、対政府の質疑を行いましたけれども、今私が申し上げている二者について一致させるのが適当であるということについては両大臣も認識は同じような御答弁をされましたが、だったら何でこれができないわけですか。なぜ法的担保を切るわけですか。
結局、その一致、あるいは十八歳選挙制の実現について、皆さん方の中でいろんな、これはやるべきでないなんという議論があってまとまらないということなんだったらば、結局これから先、二年たっても四年たってもできないと。そうなれば、憲法違反の指摘がされている重大な障害がこの国民投票に起こる、重大な瑕疵が起こるということじゃありませんか。そんな法案をこのままこの参議院が通していいはずがないと、厳しく指摘をしたいと思います。
もう一点、確認をしておきたいと思うんですが、国民投票運動の自由に関してです。
船田発議者が、衆議院の段階での当初の議論ですが、四月十七日に平沢衆議院議員からの質問に対して、公務員の国民投票運動の自由について、許容できない、そうした場合として、現在の政権あるいは内閣に対して、それを良い、悪いということを明確に言うことという例示をされているんですよ。良い、悪いと言うことと、国公法、人事院規則で禁止行為として限定列挙されている支持、不支持というのは、これは違いますよね。前回も議論させていただきましたが、例えば、政権が進める特定の政策について、これの良しあしということを表明することは、これは現行国公法、人事院規則で何ら禁止対象ではありません。それは前回船田さんも確認をされました。
ですから、良い、悪いと言うことを何だか国民投票の際には禁じられるというような答弁というのは、これは間違いなんじゃないんですか。

○衆議院議員（船田元君）
ただいまのお話でございますが、国家公務員法、地方公務員法、国家公務員の方は人事院規則に委ねている部分がほとんどでございますけれども、そこにおいては、特に地方公務員は、政党、内閣、首長の支持、不支持、それから国家公務員法におきましても、特定の政党、個人、内閣の支持、不支持、こういうことでございます。
良い、悪いということの表明については、これは勧誘行為といいましょうか、意見の表明という段階に収まるものであればそれは問題はないと思いますけれども、支持、不支持につながるような、そういう良しあしというものを強調するということは、これはやはり問題があるのではないかと。
いずれにしても、これはグレーゾーンであると思いますので、これまでの判例、それからこれから出るであろう判例というものに従って対応せざるを得ないと思いますが、これについては、私が新たな解釈を出すとか新たな解釈をそこに入れるというつもりは全くございません。

○仁比聡平君
何でグレーゾーンなんですか。特定の政権、内閣が何らかの政策を進めようとする、それについて意見を言うということ自体は何ら禁じられていないでしょう。禁じられる政治目的というのは、例えば民主主義を転覆してしまうみたいな、そうしたことであり、特定の政策の良しあしについて意見を表明する、運動するということ自体は政治的行為に当たらないと、前回も確認したとおりじゃないですか。なぜ、良い、悪いということを言うだけで国民投票の際にはこれが禁じられるとか、百条の二ただし書の、改正案、伴うとかですね、何かそんなように評価をされちゃうわけですか。
実際に国民投票が行われる、つまり国民投票運動が行われる場面がどんな場面かといいますと、先ほど来挙げられています例えば憲法九条の改悪、九条をなきものにしようとする、こうした改憲案を国会多数派が発議をしようとすれば、これに対する大闘争が起こる。これは当然のことです。この発議を推進する政党やあるいは政権に対する大きな批判の声が沸き起こり、許さないとする運動やあるいは政党の活動ももちろん沸騰するでしょう。そうした中で発議されたなら、その改憲案についてどんな理由でどういう立場を自分は取ろうとすると言うのが意見表明であり、その立場と一緒に立ってほしいという思いで行われるのが勧誘運動だと思いますけれども、そういう極めて沸騰した政治状況の下で行われるのが憲法改定の国民投票ですよね。
そのときに、こうした発議を進めた政権あるいは政党に対して、支持だとか不支持だとかということではなくて、何らかの態度表明、こうした国会審議の在り方はおかしいとか、そういう声が上がるのはこれは当然であって、船田議員はそれも国民投票運動としては抑圧すべきだと、やめさせるべきだということになるんですか。

○衆議院議員（船田元君）
良い、悪いという話がありましたけれども、純粋な意見表明である限りはこれは法に触れるものではない、従来の解釈と変わっておりません。

○仁比聡平君
今の点について愛敬参考人は、熟議民主主義の理念という言葉で私が申し上げようとしていることを語られました。つまり、切り分け論は疑問であるということなんですね。憲法改正の賛否の勧誘や意見表明は、前提となっている政治認識の表明を含まざるを得ないのであって、本来、賛成、反対は理由を示して行われるべきことなんだから、理由を示さずに賛成、反対というのは熟議民主主義の理念に反すると。
私は、枝野発議者に最後お尋ねしたいんですが、七年前当時に民主党がお出しになった修正案というのは、私は、この国民投票の際には公務員に対するこうした政治的行為の禁止などの法は適用しないということを前提にしておられたように思うんですが、今回の百条の二、特にただし書や、あるいは附則で検討条項とする組織的活動の検討というようなことについては、民主党としては七年前とは考えが変わったということなんですか。

○衆議院議員（枝野幸男君）
私どもは七年前と考え方は全く変わっておりませんし、今回提出された法案も私どもの七年前の考え方とそごはないというふうに考えておりまして、公務員の政治活動の自由を新たに制約するものでもなく、また、国民投票運動については、必要最小限の規制を除いて原則的に自由であるというものは今回の改正案では徹底されていると考えております。

○仁比聡平君
これで審議を打ち切るというのは私はもう絶対やるべきじゃないということを強く申し上げて、質問を終わります。